Les consultations publiques en commission parlementaire sont un mécanisme de participation citoyenne. Elles permettent aux parlementaires d’obtenir plus d’information sur un sujet à l’étude et de recueillir les avis des acteurs concernés. Pour les témoins, ils peuvent exprimer leurs opinions et formuler des propositions. Ils agissent, en quelque sorte, en tant que médiateurs entre un parlement et la société civile. Malgré leur importance dans les travaux des commissions parlementaires, peu d’études nous renseignent sur le profil des personnes et des groupes entendus.
Le Service de la recherche de la Bibliothèque de l’Assemblée nationale s’est penché sur cette question dans le cadre d’un projet de recherche en partenariat avec deux chercheur et chercheuse universitaires. Première lecture vous propose un aperçu des premiers résultats de cette étude.
Véronique Boucher-Lafleur
Service de la recherche, Bibliothèque de l’Assemblée nationale du Québec
Katryne Villeneuve-Siconnelly
Département de science politique, Université Laval
Christophe Gauthier-Davies
Université de Montréal
Introduction
L’Assemblée nationale compte neuf commissions parlementaires sectorielles. Chacune d’entre elles s’occupe de son secteur d’activité respectif, comme l’éducation et la culture, la santé et les services sociaux et l’aménagement du territoire. Composées de députées et de députés, elles « disposent d’un pouvoir d’initiative pour entreprendre des consultations, des études ou des recherches sur toute question relevant de leur compétence[1] ».
Durant leurs travaux, les commissions parlementaires ont souvent recours à des consultations publiques pour entendre des personnes et des groupes sur un sujet donné, par exemple dans le cadre de l’étude d’un projet de loi ou d’une pétition. Une commission peut aussi auditionner un ministère ou un organisme public sur sa gestion administrative. Certains témoins témoignent à titre individuel, alors que d’autres représentent des groupes et des organismes.
| Les consultations publiques Il existe deux types de consultations publiques qui mènent à une participation aux travaux parlementaires. Les consultations particulières permettent à une commission de solliciter, sur invitation, des personnes ou des groupes qui ont une expérience ou une expertise particulière sur le sujet qu’elle examine. Les consultations générales s’adressent à l’ensemble de la population. Au lieu d’inviter des groupes ou des personnes à témoigner, la commission publie un avis dans la Gazette officielle du Québec pour appeler tous ceux qui souhaitent soumettre un mémoire ou une demande d’intervention en audition publique. La commission choisit ensuite les personnes et les groupes qu’elle souhaite entendre en audition publique[2]. |
La consultation publique permet aux citoyennes, aux citoyens et aux organismes d’exprimer leur opinion sur un sujet à l’ordre du jour d’une commission[3]. Une telle participation fournit une diversité de points de vue, en plus d’aborder l’ensemble des dimensions d’une question[4]. La sélection des groupes et des personnes entendues est importante, car elle signale à la population ce qui intéresse le Parlement et ses interlocuteurs considérés. Ces consultations servent également à rendre des comptes à la population quant à la mise en œuvre de politiques publiques[5].
Une diversité de voix encourage l’amélioration de la participation démocratique, tout en contribuant à réduire l’exclusion socio-économique et en entendant les revendications de certains groupes qui ne sont pas représentés au Parlement[6]. Les profils des témoins sont variés : notons ceux issus d’ordres professionnels, d’experts, de chercheurs, d’organismes, de groupes de citoyens, de groupes d’intérêts ou de personnes agissant à titre individuel. En somme, la présence de témoins aux profils multiples favorise aussi la visibilité d’enjeux et de perspectives, qui pourraient autrement être délaissés par la classe politique.
Un groupe ou une personne peut décider de participer pour différentes raisons. Par exemple, si elle ou il se sent directement concerné par l’enjeu en question ou si le contexte heurte ses valeurs. Il est possible que la personne qui témoigne veuille se construire une image publique ou qu’elle ressente un devoir citoyen de participer[7].
Bien que les noms des personnes et des groupes qui participent aux consultations soient enregistrés dans le Journal des débats, il n’existe aucune ressource qui collige de façon exhaustive cette information. Malgré leur rôle essentiel au sein des travaux parlementaires, peu d’études se sont penchées sur le profil des témoins.
Le Service de la recherche de la Bibliothèque de l’Assemblée nationale s’est saisi de cette question afin de combler cette carence. La démarche exploratoire utilisée vise d’abord à recenser l’ensemble des témoins entendus par les commissions parlementaires, puis à recueillir de l’information sur leur profil. Cette note de recherche présente la méthodologie et les résultats préliminaires.
Méthodologie et données
Ce projet de recherche valorise des données du Journal des débats qui tient la transcription des travaux de l’Assemblée nationale et des commissions parlementaires. Son index facilite la recherche de contenu et organise l’information selon des paramètres, comme les thèmes abordés durant les débats, les étapes du processus législatif et les mandats réalisés par les commissions parlementaires. Les informations sont répertoriées par session parlementaire[8].
La recension des témoins a été réalisée à l’aide de l’index des personnes ayant témoigné en commission parlementaire. Ces données ont été colligées dans une base de données contenant l’ensemble des témoins entendus de la 33e à la 41e législature[9], soit du 16 décembre 1985 au 23 août 2018. Cette base renferme également des renseignements sur le nom des témoins, leur genre, la législature à laquelle ils ont participé et la session parlementaire qui est associée à leur témoignage[10]. Les données ont été extraites en date du 2 septembre 2025.
Quelques considérations méthodologiques doivent être mentionnées. Pour cette recherche, un témoin désigne une personne qui a participé à une consultation parlementaire, à titre individuel ou pour représenter un groupe. Les noms des témoins sont indexés chaque session parlementaire. Ainsi, une personne qui participe à plusieurs consultations au cours de la même session compte pour un témoin, tandis que celle qui témoigne dans deux sessions parlementaires différentes est inscrite deux fois dans la base de données.
La 42e législature (de novembre 2018 à août 2022) a été exclue de l’analyse, puisque l’index n’est pas complet, de même que la 43e législature, puisqu’elle est en cours au moment de la rédaction de ce texte. La base de données sera mise à jour lorsque de nouvelles données seront disponibles. Pour faciliter l’analyse, les données sont présentées par législature plutôt que par session parlementaire.
Résultats
Au total, 33 061 personnes ont témoigné en commission parlementaire entre la 33e et la 41e législature. Le nombre de témoins par législature varie entre 1 585 et 5 480.
Graphique 1 Nombre total de témoins par législature
Ces statistiques doivent être relativisées en raison de la variation dans la durée des législatures au cours de la période étudiée. Par exemple, la 38e et la 40e législature ont été plus courtes que les autres, car il s’agissait d’une période de gouvernement minoritaire, alors que la 34e législature a duré plus de 4 ans. Pour permettre une meilleure comparabilité entre les législatures, il est possible d’utiliser une mesure standardisée, comme le nombre moyen de témoins par année.
Graphique 2 Nombre moyen de témoins par année pour chaque législature
Les résultats rapportés au Graphique 2 démontrent une stabilité dans le nombre moyen de témoins entendus annuellement par les commissions. Il est à noter que la 40e législature détient la moyenne la plus élevée, malgré sa courte durée.
La 33e législature détient la moyenne la plus faible, avec seulement 676 témoins par année. Un facteur institutionnel pourrait expliquer cette situation. En 1984, l’Assemblée nationale a mené une importante réforme parlementaire qui a modifié la structure, la composition, les fonctions, les pouvoirs et l’organisation des commissions[11]. C’est à partir de ce moment que les commissions sont devenues sectorielles, plutôt que de reprendre les champs de compétences ministériels. Ces règles sont devenues permanentes le 16 avril 1985, soit à la fin de la 32e législature. Le nouveau règlement a d’ailleurs une incidence directe sur les consultations publiques : dorénavant, les commissions parlementaires peuvent se saisir d’un mandat à leur initiative, par exemple pour examiner une réglementation, la gestion d’un organisme public ou tout autre sujet d’intérêt public[12]. Il est donc plausible de postuler que la législature suivante témoigne d’une période d’adaptation afin que les parlementaires se familiarisent avec ces nouvelles règles. Il est toutefois impossible de valider cette hypothèse, puisque les données antérieures ne sont pas disponibles dans le Journal des débats.
Nous observons une baisse notable dans la moyenne de la 41e législature. Cela pourrait être attribuable à la méthodologie des données. En effet, cette législature est composée d’une seule session parlementaire. De plus, l’ensemble des témoins entendus font partie du même index, contrairement aux législatures composées de deux ou trois sessions. Il n’y a donc aucun nom doublé, ayant pu abaisser le nombre moyen de témoins.
Discussion et conclusion
Ces résultats nous renseignent sur le volume de témoins entendus en commission parlementaire du Québec sur une période de près de 40 ans. Malgré quelques disparités, le nombre moyen de témoins demeure relativement stable sur toute la période étudiée. Le nombre de sessions parlementaires et la durée d’une législature sont deux facteurs clés qui pourraient expliquer ces variations. Par ailleurs, d’autres facteurs internes ou externes permettraient de mieux comprendre les données, telles que les changements de gouvernement, la prorogation du Parlement, les priorités gouvernementales ou le nombre de consultations tenues par les commissions parlementaires.
L’interprétation de ces données comporte certaines limites. D’abord, plusieurs témoins participent à des consultations à titre de représentantes ou de représentants d’un groupe : chacun peut donc être représenté par une ou plusieurs personnes lors de son audition. De plus, il est fréquent que plus d’un témoin participe à la même audition. Par exemple, un nombre plus élevé de témoins pourrait signifier que plus de personnes ont témoigné pour représenter un groupe, plutôt qu’à titre individuel. En conséquence, ces résultats ne peuvent être utilisés pour tirer des conclusions sur le nombre total d’auditions tenues au cours d’une législature.
La plupart des témoins interviennent dans le cadre de consultations particulières. Ce sont donc les parlementaires qui déterminent les personnes et les groupes à entendre, ainsi que le nombre d’auditions qui auront lieu. La quantité de témoins et d’auditions varient selon le contexte de l’intervention et le sujet à l’étude. Par exemple, les commissions spéciales entendent généralement plus de témoins qu’une consultation particulière menée dans le cadre d’un projet de loi. Ces éléments peuvent créer des variations importantes entre les différentes commissions parlementaires et les enjeux contemporains de chacune des législatures. Les données actuelles n’abordent pas cet aspect.
Une autre limite de cette note de recherche provient de sa méthodologie. Le nombre de sessions parlementaires peut gonfler ou diminuer le nombre total de témoins entendus dans la base de données. De plus, les données masquent le nombre de fois qu’une personne a participé à des consultations publiques dans une session parlementaire donnée. Chaque personne est comptabilisée une fois par session parlementaire, peu importe le nombre de fois qu’elle a participé à une consultation publique. Ces éléments constituent d’autres avenues de recherche potentielles.
Le prochain volet de cette étude se penchera sur le profil individuel des témoins, notamment sur la question du genre. Ces résultats vous seront présentés prochainement sur Première lecture.
- Assemblée nationale du Québec, Les commissions parlementaires à l’Assemblée nationale, février 2023, p. 7. [retour]
- Assemblée nationale du Québec, Rapport statistique sur les travaux des commissions parlementaires pour l’année financière 2024-2025, octobre 2025, p. 19. [retour]
- Assemblée nationale du Québec, Les commissions parlementaires à l’Assemblée nationale, février 2023, p. 20. [retour]
- Hugh Bocher et Anouk Berthier, « A Place at the Table? Parliamentary Committees, Witnesses and the Scrutiny of Government Actions and Legislation », Social Policy & Society, 2020, vol. 19, no 1, p. 1-17. [retour]
- Richard Berre et Sean Kippin, « Parliamentary select committees: who gives evidence? », Democratic Audit, 2014, 15 p. [retour]
- Hugh Bochel et Anouk Berthier, « Committee witnesses: gender and representation », Scottish Parliament, 2018, p. 4. [retour]
- Samar Ben Romdhane, « La parole en action : Dissensus sur les accommodements raisonnables lors des auditions en commission parlementaire au Québec (2010-2011) », Thèse de doctorat, Université Laval, 2016, p. 83-84. [retour]
- Une session parlementaire désigne une période de temps, à l’intérieur d’une législature, entre la convocation et la prorogation ou la dissolution de l’Assemblée. Une législature peut comporter une ou plusieurs sessions. [retour]
- Une législature correspond à la période comprise entre deux élections générales, soit du début de mandat de l’Assemblée jusqu’à sa dissolution par le lieutenant-gouverneur. [retour]
- Les données ont été extraites en date du 2 septembre 2025. [retour]
- Assemblée nationale du Québec, Les commissions parlementaires à l’Assemblée nationale, février 2023, p. 7-8. [retour]
- Assemblée nationale du Québec, Règlement de l’Assemblée nationale, 7 juillet 2015. [retour]