L’étude des crédits annuels en commission parlementaire est un moment important du cycle budgétaire de l’État québécois : il concrétise les décisions de l’administration et donne voix aux parlementaires pour remplir leur rôle de contrôleur de l’action gouvernementale. Au cœur de ce mécanisme, on retrouve la tension entre le pouvoir législatif, détenu par les élus, et le pouvoir exécutif, celui du gouvernement. Ce texte présente brièvement l’exercice et ses modalités d’organisation.
François Gagnon
Service de la recherche
Tout au long de l’année, l’ensemble de l’action du gouvernement implique des dépenses : conclusion de contrats, embauches, achats, octroi de subventions. Même si le pouvoir exécutif choisit et réalise ces dépenses, le Parlement a néanmoins le contrôle sur la levée des sommes nécessaires pour les financer (par les impôts et les taxes). C’est donc le Parlement qui doit autoriser le gouvernement à puiser à même les sommes ainsi amassées dans le Fonds consolidé.
Au printemps, habituellement en même temps que la présentation du Budget par la ou le ministre des Finances, le ou la présidente du Conseil du trésor dépose le Budget de dépenses pour l’année financière à venir. Ce document rassemble les crédits budgétaires pour lesquels le gouvernement cherche l’approbation du Parlement. Ces dépenses sont ventilées, au sein de chaque portefeuille gouvernemental, par programme ministériel (essentiellement, par volet de mission du ministère) et par type de crédit (rémunération, fonctionnement, transfert, immobilisations, prêts).
Il est théoriquement possible, pour les membres d’une commission, de diminuer ou de rejeter les crédits pour un programme donné. Cependant, pour être formellement adoptés, les crédits font l’objet d’un projet de loi qui peut outrepasser la décision d’une commission. Les exemples sont donc très rares[1].
LA RÉPARTITION HABITUELLE DU TEMPS POUR L’ÉTUDE DES CRÉDITS
La gestion du temps est un facteur essentiel dans l’organisation de l’étude des crédits : pendant les semaines qui y sont consacrées, l’Assemblée ne continue de siéger que pour la période des affaires courantes.
Depuis 2009, le Règlement de l’Assemblée nationale édicte :
283. Durée de l’étude en commission – Le temps consacré à l’étude des crédits en commission ne peut excéder deux cents heures; celui consacré à l’étude des crédits d’un ministère, vingt heures.
La répartition exacte de ces heures selon les ministères et les commissions découle d’une négociation entre les leaders des groupes parlementaires. Ainsi, tout en respectant l’article 283 du Règlement, il est possible d’accorder plus de temps aux gros portefeuilles.
Une fois réparti par portefeuille, le temps est ensuite distribué entre les groupes parlementaires : la moitié du temps alloué incombe au groupe parlementaire formant le gouvernement, l’autre moitié étant réservée aux groupes d’opposition en fonction de leur rang.
Cette répartition du temps met en lumière la nature du processus de l’étude des crédits comme mesure de contrôle du gouvernement par l’ensemble des élus du Parlement. Cependant, les observateurs ont constaté que les questions des députés du groupe parlementaire formant le gouvernement sont plus conciliantes que celles de l’opposition[2]. On peut observer un changement de perception de l’exercice dans les propositions de réforme déposées pendant la 42e législature : les projets de trois groupes parlementaires sur quatre ainsi que celui de la Présidence de l’Assemblée proposaient de réduire le temps accordé au groupe parlementaire formant le gouvernement[3].
UNE ÉVOLUTION RAPIDE EN CONTEXTE DE PANDÉMIE
Au printemps 2020, le mécanisme a dû être revu en réponse à la diminution du temps parlementaire disponible : le Budget de l’année 2020-2021 a été présenté quelques jours avant le début de la pandémie de COVID-19 au Québec, une crise sanitaire qui a forcé la suspension d’urgence des travaux parlementaires. À la reprise des travaux, une entente entre les groupes parlementaires a été déposée le 13 mai 2020 afin de prévoir, notamment, le déroulement de l’étude des crédits. On y spécifiait que l’étude durerait 100 heures, entièrement consacrées aux députés de l’opposition, le gouvernement renonçant à son temps pour alléger l’horaire parlementaire dans un contexte de mesures de distanciation sociale.
De façon similaire, l’entente sur l’organisation des travaux parlementaires pour la période allant du 12 avril 2021 au 14 mai 2021 prévoyait que « le temps consacré à l’étude desdits crédits ne puisse excéder cent heures, au cours desquelles les échanges seront alloués aux députés de l’opposition et que le temps consacré à l’étude des crédits d’un ministère ne puisse excéder 10 heures ».
Pour l’année 2022-2023, le calendrier négocié entre les leaders des groupes parlementaires montre que les parlementaires se sont entendus pour circonscrire à 125 heures le temps réservé à l’étude des crédits et que ce temps est majoritairement alloué aux députés d’opposition.
Pour la 43e législature, qui a commencé ses travaux en novembre 2022, les parlementaires ont adopté une modification temporaire au Règlement pour réduire officiellement la proportion du temps alloué au groupe parlementaire formant le gouvernement.
283. Durée de l’étude en commission – Le temps consacré à l’étude des crédits en commission ne peut excéder cent vingt heures, dont cent heures sont allouées aux échanges entre les ministres et les députés de l’opposition, et vingt heures, aux échanges entre les ministres et les députés du groupe parlementaire formant le gouvernement. Le temps consacré à l’étude des crédits d’un ministère ne peut excéder douze heures.
LE DÉROULEMENT DE L’ÉTUDE DES CRÉDITS
Au moment de l’étude des crédits, chaque commission sectorielle invite les ministres qui relèvent de sa responsabilité pour les questionner sur les dépenses prévues pour l’année suivante. Au Québec, les ministres ne sont pas membres des commissions parlementaires et ne participent généralement à leurs travaux que pour l’étude de projets de loi. Pendant l’étude des crédits, les ministres sont invités, mais ils le sont à titre de témoins.
Leur présence en commission est donc une occasion privilégiée pour les parlementaires : ils peuvent en profiter pour les interroger sur des sujets qui vont au-delà du Budget de dépenses à l’étude. Il n’est pas rare de les voir discuter des orientations politiques du ministère, d’un problème observé dans leur circonscription ou d’un enjeu d’actualité.
Parallèlement à cet élargissement des sujets traités, les groupes d’opposition soumettent par écrit, en amont des séances de commission, des demandes de renseignements généraux et particuliers aux ministères et organismes du gouvernement. Ces réponses, qui atteignent les milliers de pages, sont déposées à l’Assemblée, ce qui en fait un outil ad hoc de reddition de comptes et de transparence.
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Chaque printemps, les travaux de l’Assemblée sont donc aménagés pour permettre aux parlementaires de remplir leur rôle de contrôleur de l’action gouvernementale. Il s’agit d’un moment-clé du cycle budgétaire, à la fois la fin d’une longue préparation au sein des ministères et le début d’un nouvel exercice financier.
Pour retrouver plus facilement l’ensemble des débats parlementaires qui ont eu lieu à l’occasion de l’étude des crédits budgétaires, ainsi que les documents produits en réponse aux demandes de renseignements généraux et particuliers de l’opposition, la Bibliothèque vous suggère de consulter son Guide thématique sur l’étude des crédits budgétaires des ministères et organismes québécois.
- Deux fois, des crédits budgétaires ont été rejetés en commission : en 1985 et en 1989. Les deux fois, le rapport des commissions concernées a été amendé pour rétablir les crédits rejetés. Depuis 1991, le Règlement permet à un ministre de proposer un amendement pour rétablir les crédits rejetés en commission (La Procédure parlementaire du Québec, 4e édition, 2021, p. 811). [retour]
- Voir notamment Antoine Robitaille, « L’étude des crédits – Détournement », Le Devoir, 7 février 2013. [retour]
- Au sujet de ces propositions de réforme parlementaire, voir aussi la Revue institutionnelle de la 42e législature, dans la série La 42e en bref, Bibliothèque de l’Assemblée nationale, décembre 2022, p. 8-10. [retour]